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Le Sénégal, pays de la Téranga, sonne comme une seconde devise.
Pour confirmer cette adage, en prélude à la visite officielle de son altesse royale le Grand-duc du Luxembourg au Sénégal, il a été adopté, lors du Conseil des ministres du 17 janvier 2018, au titre des textes législatifs et réglementaires, le «Projet de loi autorisant le président de la République à ratifier la convention entre le gouvernement de la République du Sénégal et le gouvernement du Grand-duché de Luxembourg pour l’élimination de la double imposition et la prévention de l’évasion fiscale en matière d’impôts sur le revenu et sur la fortune».
Ce projet de loi fait suite à la «convention fiscale entre le Sénégal et le Grand-duché de Luxembourg», signée 10 février 2016.
Il s’agit ainsi d’un projet de loi par laquelle l’Assemblée nationale, compétente en tout ce qui concerne la matière fiscale, devrait habiliter le président de la République à ratifier cet accord pour assurer son entrée en vigueur.
Avant de s’interroger sur la pertinence d’une telle convention, il nous parait utile, de faire, en français facile, des clarifications terminologiques pour expliciter l’objet des conventions fiscales.
Dans la littérature fiscale abondante, les conventions fiscales conclues entre deux ou plusieurs -Etats (conventions bilatérales ou multilatérales) ont pour objet d’éviter la double imposition des revenus ou des biens.
Cette double imposition trouve son origine dans l’entière souveraineté fiscale des Etats, qui ont chacun toute latitude pour exercer leur droit d’imposer, l’un parce qu’il se considère comme l’Etat de résidence, ou de domicile fiscal du bénéficiaire d’un revenu ou du propriétaire d’un bien, et l’autre parce qu’il estime que ce revenu trouve sa source sur son territoire ou encore parce que le bien considéré y est situéi.
D’une manière générale, on distingue deux types de doubles impositions : les doubles impositions directes ou juridiques et les doubles impositions indirectes ou économiques.
La double imposition directe ou juridique est définie comme celle qui résulte du fait pour un même contribuable d’être imposé au titre d’un même revenu ou d’une fortune par plus d’un Etat.
La double imposition indirecte ou économique est définie, quant à elle, comme la situation dans laquelle deux personnes différentes sont imposables au titre d’un même revenu ou d’une même fortune. Il en est ainsi lorsque deux sociétés d’Etats différents se versent des revenus (société mère et filiale ou sociétés sœurs par exemple) imposés dans les deux Etats lorsque le pays de la société versante refuse la déduction des sommes payées, alors que le pays de la société bénéficiaire les inclut dans la base d’imposition.
Quoi qu’il en soit, des mécanismes sont mis en place pour éviter la double imposition. Dans tous les cas, lorsqu’il y a convention fiscale, les doubles impositions sont en principe éliminées, ou au moins atténuées.
Sur la base de ces postulats empiriques, la double imposition n’est envisageable que lorsque des citoyens ou entreprises de deux Etats sont établis de part et d’autre desdits Etats.
Autrement, le Sénégal et Luxem­bourg entretiennent-ils des relations économiques qui justifient la signature d’une convention en matière fiscale ?
Existe-t-il des risques potentiels de doubles impositions (juridique ou économique) pour les citoyens ou entreprises sénégalais établis ou opérant au Luxembourg ?
Inversement, y a-t-il des cas possibles de doubles impositions pour les investisseurs ou expatriés Luxembourg exerçant au Sénégal ?
Le cas échéant, quel est le degré d’importance de ces risques pour justifier une convention fiscale ?
Le gouvernement du Sénégal, en signant une convention fiscale avec le Luxembourg, a-t-il suffisamment pris la mesure du «risque fiscal» encouru dans cet exercice qui peut être périlleux pour les finances publiques sénégalaises déjà tendues.
Nous tenterons de répondre à ces questions en faisant la radioscopie des relations économiques bilatérales entre le Sénégal et le Luxembourg (1) avant d’éventer le «casier fiscal» très chargé du Grand-duché (2).
Des relations économiques presque inexistantes
L’Association des Sénégalais du Luxembourg comporterait 150 membres sur les 500 Sénégalais qui vivraient chez le Grand-duché.
Il ne serait pas donc abusif de dire que la convention fiscale sénégalo-luxembourgeoise ne cherche pas à préserver les citoyens et entreprises ressortissants sénégalais d’une double imposition.
Pour autant, cette Convention fiscale viserait-elle à sauvegarder les «intérêts fiscaux» des investisseurs ou expatriés luxembourgeois établis au Sénégal ?
En remontant l’histoire récente des relations bilatérales entre le Luxembourg et le Sénégal, il est notoire de constater que la dimension économique y est presque anecdotique, voire quasi inexistante.
En effet, les relations Sénégal – Luxembourg se sont jusqu’ici limitées à la coopérationii. En effet, «les premières relations de coopération au développement entre les deux pays se sont établies en 1987» débouchant sur un Accord général de coopération signé en 1998. Cet accord s’est traduit par l’ouverture de la Mission de la coopération luxembourgeoise à Dakar en 2001, avant qu’elle ne soit élevée au statut d’Ambassade pour le Sénégal et le Mali.
Les activités de la coopération luxembourgeoise au Sénégal sont planifiées dans le cadre de Programmes indicatifs de coopération (Pic) : Pic I (2002-2006) ; du Pic II (2007 – 2011). Le Pic III (2012 – 2016), prolongé d’une année, jusqu’à fin 2017, est doté d’une enveloppe budgétaire indicative totale de 68,4 millions Euros (45 milliards de F Cfa).
Ces axes de coopération sont largement détaillés dans la page internet des partenaires techniques et financiers du Sénégaliii.
A côté de la coopération, les relations économiques, commerciales et financières entre nos Etats sont encore à la marge.
En effet, on peut noter que «la première mission économique des opérateurs économiques du Grand-duché du Luxembourg au Sénégal s’est tenu du 1er au 2 février 2016 avec comme objectif (…) d’approfondir et diversifier les relations entre les deux Etats, essentiellement basées jusqu’à présent sur la coopération au développement»iv.
A l’occasion de cette mission, «quinze (15) entreprises luxembourgeoises, actives dans les domaines de la logistique et du transport, des technologies de l’information et de la communication, des énergies renouvelables, des services ont fait le déplacement à Dakar» en vue de nouer des partenariats qui pourront déboucher sur des investissements concrets au profit du Sénégal.
Pour matérialiser cet élan, le gouvernement du Grand-duché de Luxembourg a mis en place la Business Partnership Facility (Bpf), une facilité de financement, qui vise à encourager le secteur privé luxembourgeois et européen à s’associer avec des partenaires – publics ou privés – dans les pays du Sud pour mettre en place des projets commerciaux durables.
La Bpf est dotée d’un fonds d’un million d’euros par an, destiné à cofinancer des initiatives du secteur privé (luxembourgeois), qui contribuent au développement et à la création d’emplois dans les pays du Sud et/ou au transfert de technologies.
Du reste, il est marquant de constater qu’aucune entreprise luxembourgeoise n’est répertoriée au Conseil des investisseurs européens au Sénégal. Cette entité réunit plus de 150 membres, à capitaux majoritairement européens, dont principalement de petites ou moyennes entreprises et industries (Pme/Pmi) et de filiales de grands groupes européensv.
En conclusion, il est possible de dire, sans risque, que la présence du Grand-duché du Luxembourg au Sénégal au plan économique est inexistante.
Au surplus, il est possible d’envisager que la présente visite du Grand-duc du Luxembourg au Sénégal serait plutôt justifiée par la volonté de ce dernier de trouver des marchés pour son secteur privé, qui serait intéressé par le Pôle urbain de Diamniadiovi.
Si une présence massive des investisseurs luxembourgeois au Sénégal aurait pu justifier une convention fiscale entre nos deux Etats, il ne peut en aucun cas être admissible, au regard du contexte local et international, de signer une convention fiscale avec le Luxembourg pour espérer attirer des investisseurs de ce pays.
A minima, une attitude prudentielle devrait inciter le gouvernement du Sénégal à prendre en compte le «profit fiscal» risqué du Luxembourg, cité dans les affaires Luxleaksvii entre autres.
Du statut de «paradis fiscal» présumé du Luxembourg
Le 5 décembre 2017 passé, les ministres européens des Finances ont validé une liste des paradis fiscaux contenant 17 noms d’Etats ou de juridictions. Il s’agit d’une initiative inédite de la Commission européenne depuis 2015, poussée par les scandales en série (LuxLeaks, «Panama Papers», etc.) à agir contre l’évasion et la fraude fiscales.
Les juridictions classées sur la liste noire devaient respecter trois critères définis par l’Ue : se conformer aux standards d’échange automatique de données de l’Ocde, éviter de favoriser l’implantation de sociétés offshore et s’engager à accepter les lignes directrices de lutte contre l’évasion fiscale des multinationales de l’Ocde.
Dans la définition du périmètre de la liste noire, l’Ue a choisi d’exclure d’emblée les pays européens de cette liste : ils sont déjà censés se conformer au droit de l’Ue en matière de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales.
En utilisant les mêmes critères que l’Union européenne, l’Ong Oxfam, dans une «Note d’information» de novembre 2017, a élaboré sa propre liste de 35 paradis fiscaux, dont quatre sont des Etats membres parmi lesquels le Luxembourg.
Pour Oxfam, le Luxembourg et trois autres pays européens devraient figurer sur la liste noire car ils ne remplissent pas le critère «d’équité fiscale» retenu par l’Ue pour définir les paradis fiscaux. L’ Ong explique qu’elle est parvenue à ce résultat en recherchant «l’existence de régimes fiscaux potentiellement dangereux tels que définis par l’Ocde et de taux d’imposition des entreprises nuls, puis a exploité des données comparables (8 sous-indicateurs économiques) issues de bases de données publiques internationales, afin de déterminer si les profits d’un pays étaient très déséquilibrés comparés à son activité économique réelle».
Pour appuyer ses conclusions, Oxfam cite pour le Grand-duché, le cas d’Amazon à qui la Commission européenne demande de rembourser 250 millions d’euros au fisc luxembourgeois en raison d’un arrangement fiscal «illégal», l’un des fameux «tax ruling» révélés par le scandale LuxLeaks.
«Les multinationales recourent en outre souvent à des prêts artificiels pour transférer leurs bénéfices au moyen du paiement d’intérêts entre leurs filiales», constate encore l’Ong. Selon le rapport, «les revenus générés par ces intérêts représentent 25 % du Pib du Luxembourg».
Le rapport de Oxfam classe aussi le Luxembourg à la septième position des 14 «paradis fiscaux les plus agressifs utilisés par les entreprises à travers le monde».
D’ailleurs, des eurodéputés sociaux-démocrates, verts, de gauche radicale et certains de droite, ont appelé à ajouter le Luxembourg (avec trois autres pays européens) sur la liste noire des paradis fiscaux établie par l’Ue.
C’est ce contexte de doute sur la sincérité fiscale du Luxembourg que le Sénégal a choisi pour faire entrer en vigueur sa convention fiscale avec le Grand-duché de Luxembourg.
Conclusion : De la nécessité de revoir la politique les conventions fiscales
Il est admis qu’aucun Etat ne souhaite voir son assiette d’imposition se réduire. A fortiori, les pays en développement qui se sont fixé des objectifs économiques et sociaux fondamentaux, nécessitant des dépenses publiques elles-mêmes financées principalement par l’impôt. D’ailleurs, la plupart de ces pays sont marqués par la faiblesse de leurs ressources budgétaires. De sorte que la mobilisation des ressources publiques y constitue un enjeu crucialviii. Cet enjeu est amplifié par des revendications de mieux-être formulées par presque tous les secteurs (éducation, santé, culture,…).
L’effort d’adaptation de la législation fiscale doit donc être poursuivi, tout comme l’application de procédures et de pratiques administratives efficaces pour éviter toute fraude fiscale à grande échelle, qui saperait l’assiette et mettrait en péril tout espoir de développement.
La vigilance doit ainsi être de mise, tant il est vrai que la fraude est à l’impôt ce que l’ombre est à l’homme.
Par conséquent, les transferts internationaux des bénéfices des entreprises multinationales, via le dispositif des conventions fiscales, doivent être surveillés.
Des chiffres non officiels font état de 361 milliards de F Cfa, sur un total de 517 milliards de F Cfa recouvrés sur la période 2012 à 2015 en matière d’impôt sur les sociétés (soit 70%) versés seulement par 50 multinationales (représentant 0.26% des 18 553 entreprises immatriculées au registre du Ninea en 2012). Cette situation devrait appeler à la prudence.
En 2013, Le Président Macky Sall a été invité au Sommet de Saint-Pétersbourg. Les dirigeants du Groupe des Vingt («G20») ont reconnu que «les pays en développement devraient être en mesure de récolter les bénéfices d’un système fiscal international plus transparent et d’accroître leur capacité de revenu, car la mobilisation des ressources nationales est essentielle pour financer le développement».
En faisant cette déclaration, les dirigeants du G20 avaient déjà à l’esprit qu’il était nécessaire d’avoir une politique globale sur les questions relatives à l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices («Beps»), mais aussi à l’évasion fiscale, en vue d’identifier les problèmes qui concernent particulièrement les pays à faibles revenus et envisager des actions pour les résoudre. Cette volonté des grandes puissances en disait long sur les difficultés rencontrées par les pays en développement, confrontés à la fraude et à l’évasion fiscale, du fait de l’action des multinationales.
Le Sénégal, en signant plus de 15 conventions fiscales bilatérales et en ayant près d’une vingtaine de conventions dans le processus de négociations, s’est engagé dans une politique conventionnelle imprudente, qui accroit le risque d’évasion fiscale et d’une utilisation abusive par des multinationales dans leurs stratégies fiscales agressives.
En l’absence de véritables relations économiques bilatérales, il est à craindre que la convention fiscale entre le Sénégal et le Luxembourg accroisse le risque d’évasion fiscale via une utilisation abusive par des multinationales en quête d’optimisation fiscale.
Les différences dans les taux d’imposition entre le Sénégal et le Luxem­bourg devraient favoriser la pratique du «tax shopping» en défaveur du Sénégal. Il ne faut s’étonner demain que des multinationales cherchent à optimiser leur fiscalité par une domiciliation au Luxembourg, ne serait-ce que par une simple adresse postale.
L’administration fiscale sénégalaise n’a pas nécessairement les moyens d’action pour faire face à ces défis multidimensionnels. La cauchemardesque convention fiscale entre Sénégal et l’Ile Maurice devrait conduire à la prudence.
Les enjeux de l’exploitation prochaine des ressources naturelles, notamment du point de vue des ressources fiscales escomptées par le pays, devrait forcer l’Assemblée nationale à surseoir à l’adoption d’un tel projet de loi.
Elimane POUYE
Inspecteur des impôts
Secrétaire général du Syndicat Autonome des agents des Impôts et des Domaines (Said)
pouyeelimane@yahoo.fr
i L’objet des conventions fiscales, Babou Ngom, Revue « L’Impôt n°6 », p.9
ii http://dakar.mae.lu/fr/Relations-Senegal-Luxembourg
iii http://ptfsenegal.org/membre-8/
iv Voir le site du Ministère de l’Economie, des Finances et du Plan du Sénégal http://www.finances.gouv.sn/index.php/actualites/264-les-operateurs-economiques-luxembourgeois-et-senegalais-veulent-dynamiser-leur-relation
v http://cies.sn/Annuaire
vi https://www.dakaractu.com/Accueil-royal-pour-le-prive-luxembourgeois-Le-Grand-Duc-a-Dakar-quatre-jours-apres-l-elimination-de-la-double-imposition_a145824.html
vii Les Luxembourg leaks sont une affaire d’optimisation fiscale de 340 grandes multinationales menée par le cabinet Pricewaterhouse Coopers en complicité avec les autorités luxembourgeoises.
viii El Hadji Dialigué Ba. Le droit fiscal à l’épreuve de la mondialisation : la réglementation des prix de transfert au Sénégal. Law. Université Paris-Est, 2011, disponible sur https://tel.archives-ouvertes.fr/tel-00681037

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