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Pr Aliou Sall revient avec un livre qui fait l’actualité. Le juge à la Cour de justice de la Cedeao juge Les relations extérieures de la Cedeao, en soulignant les mécanismes d’intervention (politique, militaire), de l’organisation communautaire dans les différends et conflits entre les Etats membres ou au sein d’un Etat membre. Sans évoquer le chaud cas de la Gambie, survenu après la publication de son ouvrage, il analyse les décisions de la Cedeao et les implications de l’Onu qui sonnent parfois comme une «autorisation implicite» ou une «autorisation ex post». Alioune Sall est l’auteur de Les mutations de l’intégration des Etats en Afrique de l’ouest (L’Harmattan, 2006), La justice de l’intégration. Réflexions sur les institutions judiciaires de la Cedeao et de l’Uemoa (Credila, 2011) et L’affaire Hissène Habré. Aspects judiciaires nationaux et internationaux (L’Harmattan, 2013).

Entre l’«autorisation im­pli­cite» et l’«autorisation ex post» de l’Onu
(…) Ces déclarations de ralliement à la logique pyramidale étant rappelées, il s’agit à présent de montrer comment, concrètement et à l’occasion du traitement de crises diverses, la Cedeao s’est conformée aux exigences de la Charte des Nations unies. Il s’agit ici de se pencher sur les conditions suivant lesquelles l’organisation universelle et l’organisation sous-régionale ont, ensemble, traité ces crises. Deux formes de ce compagnonnage apparaissent très nettement à cet égard : tantôt l’Onu se rallie en quelque sorte à une action déjà entamée et pilotée quasi exclusivement par la Cedeao, tantôt, avec moins de distanciation, elle donne non seulement son aval à une action, mais la parasite pour ainsi dire, en y insérant elle-même sa propre intervention, selon des modalités et des degrés divers.
Le premier scénario est celui dans lequel la Cedeao a précédé l’Onu, a agi un certain temps avant que celle-ci donne son aval à l’opération en cause. Nous sommes à la lisière de l’«autorisation implicite» et de l’«autorisation ex post», distinctions doctrinales quelque peu raffinées et subtiles, intellectuellement con­cevables, mais que nous ne reprendrons pas nécessairement à notre compte, préférant les subsumer sous leur indéniable dénominateur commun : la postérité de l’aval qu’ils signent, la validation après coup qu’ils opèrent, que les actions entreprises soient sur le point de se terminer ou bien qu’elles viennent seulement d’être entamées. La plupart du temps, la ratification de telles interventions résultera des termes mêmes des résolutions du Conseil de sécurité. Ces termes sont volontiers approbateurs, voire laudateurs, et l’on s’accorde à voir dans cet acquiescement ou dans cet éloge l’autorisation requise par l’article 53 de la Charte. Il advient même que le Conseil de sécurité soit explicite et utilise le terme «approuve». Dans le cas de la Cedeao, il existe de nombreuses résolutions du Conseil de sécurité allant dans ce sens. En voici quelques exemples : (…) –
Résolution 1270 du 22 octobre 1999, au sujet de la Sierra Léone : «Accueille avec satisfaction les importantes mesures prises par la Cedeao (…) ; approuve le mandat de l’Eco­mog (…) adopté par la Cedeao le 25 août 1999» ;
Résolution 1464 du 4 février 2003, sur la Côte d’Ivoire : «Rappelant la décision prise par les chefs d’Etat et de Gouver­nement de la Com­munauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) lors du Sommet d’Accra du 29 septembre 2002 de déployer une force de maintien de la paix en Côte d’Ivoire (…), autorise les Etats membres participant à la force de la Cedeao en vertu du chapitre VIII, de même que les forces françaises qui les soutiennent, à prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité…»
Le second scénario de la logique de la subordination est celui dans lequel le Conseil de sécurité de l’Onu ne se contente pas d’avaliser, d’encourager ou de féliciter, mais raccroche pour ainsi dire son intervention à celle de la Cedeao, s’invite dans un processus ouvert par l’organisation ouest-africaine et «prend le train en marche». Tout se passe alors comme si la Communauté avait été dûment mandatée par les Nations unies et que celles-ci revenaient en quelque sorte sur le terrain pour continuer le travail de pacification, mais toujours avec la Cedeao. Il y a alors, sans que le mot ait une quelconque connotation péjorative, un parasitage de l’action de la Com­munauté par l’Onu. Cette sorte de co-pilotage peut se manifester par une répartition implicite du travail, la Cedeao se voyant confier le traitement politique de fond de la crise, la recherche d’un accord de paix. (…)

Du contrôle préalable des engagements de la Cedeao par la Cour de justice
Mais il n’existe pas de disposition touchant spécialement les relations extérieures de la Cedeao et assignant à l’organe judiciaire de celle-ci- la Cour de justice- une fonction de contrôle préalable des engagements de la Communauté. Car il est bien question ici de l’organe judiciaire de la Communauté. Il n’y a en effet pas de commune mesure entre la consultation d’un service technique de la Commission et un contrôle effectué par un organe indépendant de l’organisation. Il faut plaider pour un contrôle plus ample, plus systématique, effectué par un organe à part entière, et de surcroît suffisamment étoffé pour cela. Le contrôle interne, celui que peut faire un département du secrétariat de la Communauté, va de soi. On présume que dans l’ordre intérieur de la Commission, la consultation des services techniques, sur des questions relatives à leurs domaines d’intervention respectifs, est une exigence de nature coutumière, une habitude «administrative» que les textes auraient pu, à la limite, ne pas mentionner. Au contraire, le contrôle exercé par un organe à part entière- ici la Cour de justice- répondrait à des exigences juridiques plus profondes. Nous avons dit que la Cour est d’abord un groupe plus étoffé qu’un département juridique, le regard posé par un collègue de juges sur un texte est forcément plus problématisant que celui d’un département interne. En effet, leur perspective d’analyse n’est pas la même : alors que l’optique d’un service administratif incline à une analyse «clinique» d’un document abstrait de tout con­texte, la lecture qu’un organe judicaire tend au contraire à inscrire le texte dans le monde des circonstances et du point de vue de sa potentialité à générer un contentieux, ne serait-ce parce que, par posture professionnelle ou par tournure d’es­prit, des juges établis pour trancher des différends sont plus enclins à saisir la dimension problématique des textes, leur potentialité à susciter des divergences de compréhension ou lectures contradictoires. (…)
«La diplomatie de l’urgence»
Deux facteurs au moins contribuent donc à donner son halo quelque peu singulier à l’action diplomatique du président en exercice de la Cedeao : la solitude apparente d’une individualité – car c’est une seule personne ou un groupe très restreint dont les membres sont des «hommes de confiance» qui est aux manettes – et le déploiement d’une diplomatie de l’urgence, facteurs qui favorisent souplesse dans la prise de décision et liberté à l’égard des «formes». Témoigne de cette diplomatie très personnalisée la pratique des représentants spéciaux et autres médiateurs, désormais usuelles dans la con­duite des relations extérieures de la Cedeao. Prévue aux articles 10 (au titre des pouvoirs du Conseil de médiation et de sécurité), et 15 (au titre du rôle du président de la Commission dans le fonctionnement du Mécanisme), la nomination du représentant spécial se fait sur recommandation du président de la Commission. Si l’on s’en tient aux textes, cet émissaire est loin d’être un simple figurant dans la gestion des crises, même s’il reste bien entendu sous le «contrôle» du président de la Commission – à qui il fait rapport régulièrement – et surtout du président en exercice, qui préside le Conseil de médiation et de sécurité. Le représentant spécial est, «en tant que chef de la mission, chargé de l’orientation politique» de celle-ci ; «il dirige les activités de maintien de la paix et prend l’initiative des négociations politiques et diplomatiques (…)» ; «il coordonne l’action des organisations sous-régionales et internationales, y compris les Ong engagées dans les activités de secours, d’assistance humanitaire et de consolidation de la paix (…)», indique l’article 52 du Protocole. En pratique, comme nous le verrons, la Cedeao a allègrement fait usage de cette ressource de diplomatie individuelle, qui fait ainsi le pari de l’«é­qua­tion person­nelle» pour surmonter les tensions.
La diplomatie internationale du président en exercice est une diplomatie informelle, en tous les cas beaucoup plus souple que ne l’est celle du président de la Commission. Cela ne signifie évidemment pas que le chef du secrétariat de la Cedeao ne recourt jamais aux ressources de l’action informelle, mais de par la nature des affaires qu’il traite autant que de l’organe dont il émane, le président en exercice est plus disposé que lui à s’évader des contraintes et des conditionnements procéduraux. Il suffit, au demeurant, de rappeler que dans la gestion de l’actualité immédiate, et dans le cadre du Protocole de Lomé de 1999, c’est dans des situations particulièrement délicates et périlleuses que le Mécanisme sera mis en œuvre. (…)

Le duopole «président de la Conférence-président de la Commission»
(…) Il faut déduire de ce qui précède le fait que le duopole «président de la Conférence-président de la Commission» fonctionne selon la règle, non écrite, mais aisément perceptible à l’issue d’un passage en revue des textes pertinents, de la bipartition des tâches : au premier le traitement des poussées de fièvre et des crises brusques et aigües, au second le déploiement de l’activité juridique normale, dont l’essentiel reste la souscription à des engagements formels et la conclusion d’accords ; au premier la «haute politique» et la gestion de la dimension conjoncturelle – la plus scabreuse – de la paix et de la sécurité, au second le ministère du Commerce juridique et la charge de la dimension structurelle de la paix, celle qui se décline en coopérations durables et étalées. Le tandem ainsi formé s’incarne dans la cérémonie prévue à l’article 18 du règlement intérieur de la Conférence : à la clôture des sessions de celle-ci, une conférence de presse est systématiquement organisée et animée par le président en exercice entrant, le président sortant et le président de la Commission.
Le schéma de répartition des compétences qui vient d’être suggéré peut receler quelque paradoxe, car il est assez surprenant de voir un organe dont la suprématie a été proclamée, se charger de questions «conjoncturelles», et laisser ainsi à un autre organe, qui lui est essentiellement subordonné, la charge des moyen et long termes. Mais c’est oublier, comme on l’a souligné, qu’ici, la «conjoncture» est souvent périlleuse et requiert des décisions aussi promptes que lourdes de conséquences. Dans une organisation comme la Cedeao, ce traitement d’urgence ne pouvait incomber qu’à la Conférence, et donc à son président en exercice. (…)

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